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论民主党派民主监督的基本内涵
2019年11月19日 14:25 来源:《江苏省社会主义学院学报》2019年第5期 作者:肖建平 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

湖北省社会主义学院科研处

  摘要:中国共产党和民主党派的关系在发展演进的历史过程中呈现出不同的时代特色和鲜明的时代特点,民主党派的民主监督则随着党际关系模式的不断深化而呈现出连续性和创新性的特点。民主党派履行民主监督职能,是中国政党政治和政治生活的一个重要主题。本文试图从监督形态与内容、性质与价值、特点与优势等方面,对民主党派民主监督的基本内涵进行解读,以为民主党派民主监督的实践创新提供理论支持。

  关键词:民主党派; 民主监督; 基本内涵

  基金: 国家社科基金重大专项课题“推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展研究”(编号:18VSJ025)阶段性成果

  作者简介: 肖建平,湖北省社会主义学院科研处教师,主要从事统一战线理论和协商民主研究。

 

  2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》进一步表述了民主党派的基本职能,即“参政议政、民主监督,参加中国共产党领导的政治协商”,明确指出“中国共产党和各民主党派实行互相监督,中国共产党处于领导和执政地位,更需要自觉接受民主党派的监督”,并提出了民主党派开展民主监督的10种主要形式。[1]2016年,《中国共产党党内监督条例》强调统一战线在促进科学民主决策中的重要作用,提出了“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议,完善知情、沟通、反馈、落实等机制”[2]的明确要求。这两部党内法规从不同方面强调了民主党派民主监督的重要意义,并提出了民主党派开展民主监督的实现形式。推动民主党派开展民主监督工作,切实推动统战工作实践创新,服务党和政府工作大局,是统一战线的重要方面,也是社会主义民主政治建设的重要内容。准确理解民主党派民主监督的内涵,正确认识民主党派民主监督的价值,对于新时代做好民主党派民主监督工作具有十分重要的理论意义和实践意义。

  一、民主党派民主监督的形态

  根据监督主体和监督内容的不同,可以将民主党派民主监督分为四种形态,即政治性监督与事务性监督、常规监督与专项监督、单一监督与协同监督、组织监督与个体监督。

  (一)政治性监督与事务性监督

  民主党派开展民主监督是中国政党政治的运行方式,其基本属性是政治监督。这一政治监督行为,依据其具体监督内容的不同,分别表现为政治性监督和事务性监督。政治性监督更强调监督政治事项,体现的是政治主体间的政治关系;事务性监督侧重强调社会公共事务,体现政治的社会属性,如经济社会发展中的具体问题。在政治协商中提出意见和建议、在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议、对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议等等,这些监督属于典型的政治性监督。民主党派成员在人民政协召开的各种会议、组织的视察调研中,提出意见建议等,这些监督更多地表现为事务性监督。这两种监督形态并不是对立的,而是政治监督的两种具体呈现形式,共存于民主党派民主监督的现实实践之中,因不同的监督内容而侧重点有所不同。

  (二)常规监督与专项监督

  对“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”开展监督,这是民主党派民主监督的基本内容,属于常规监督。新时代,民主党派民主监督的形态更为丰富多样。2015年,《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确提出了一种新型的监督形式,即“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”。2016年1月,习近平总书记进一步强调:“要完善民主监督,加大对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和‘十三五’时期重要约束性指标等的监督,促进相关工作。”[3]同年,各民主党派中央开展精准扶贫专项监督,这是在实践中发展而来的民主党派民主监督的一种新形态。专项监督与常规监督相结合,将更加有利于丰富民主党派民主监督工作的新内涵。

  (三)单一监督与协同监督

  依据参与监督的党派数量的多少,可以分为单一监督与协同监督,即一个民主党派开展的民主监督属于单一监督,两个及其以上民主党派共同参与的民主监督则属于协同监督。在现实政治生活中,民主监督通常以单一党派为主体,这是由各党派的特色所决定的。但是,在监督实践中,特别是在经济社会事务中,由于某些问题牵涉到多方主体,在这种情况下,多个民主党派协同合作,发挥各自特色和优势,开展民主监督,有利于广纳良言、集思广益。对于协同监督,尚无相关文件加以规范,为此,是否认可或实施协同监督,需要政策予以明确。

  (四)组织监督与个体监督

  从监督主体及其组织方式来看,民主党派民主监督既可以是民主党派成员、无党派人士的个体,也可以是民主党派的组织。从政策与实践层面来看,民主党派民主监督既体现为作为一种组织行为的民主监督,即以民主党派组织名义开展的民主监督;也体现为作为成员个体直接施行的民主监督,即党派成员在规定的程序范围内提出的意见、批评、建议。《条例》明确提出“担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作”是民主党派民主监督的一项重要形式。特约人员即是个体监督的一种实施方式。通常来说,组织监督与个体监督交互进行,并不能截然区别开来。以民主党派成员个体直接参与的监督形式,也应该获得党派授权,体现党派意志,突出其党派成员身份,而不是单纯的个人行为。

  二、民主党派民主监督的内容

  中国共产党在从政策层面上确立民主党派存在价值的基础上,不断深化对民主党派民主监督的认识,在监督内容上不断从原则性规范转向具有可操作性的具体规定。笔者将从三个具有代表性的政治文件的表述中,梳理、比较、观察民主党派民主监督内容的发展变化及演变过程。

  1989年,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确提出:“发挥民主党派监督作用的总原则是:在四项基本原则的基础上,发扬民主,广开言路,鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议,做到知无不言,言无不尽,并且勇于坚持正确的意见。”该文件将监督内容概括为“党和国家的方针政策、各项工作”。应该说,这是一个总体性规定,至于民主监督内容包括哪些具体范围,则没有作出具体规定,客观上导致民主党派民主监督在实践中因其模糊性而造成操作性不强的现象。

  2005年,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》进一步规范了民主党派民主监督的内容,即“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”。相较之前的文件,这一表述更加明晰化、具体化。为确保民主党派民主监督落实到位,该文件还明确了民主党派民主监督的6种形式、4种渠道以及相应的保障措施,这一系列举措确保了民主党派民主监督的具体内容落实到监督实践中。应该说,这是关于民主党派民主监督工作政策发展的一个标志性文件。

  2015年,《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确了民主监督的10种形式,这不仅仅是对监督形式的简单罗列,更是监督职能的拓展和监督内容的规范和细化,具体表现在三个方面:一是监督内容所体现的监督思路的变化,如第一条“在政治协商中提出意见和建议”的表述,是协商治理下民主监督的具体体现;二是监督内容的细化,如第二条“在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议”和第三条“对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议”的表述中所包含的监督内容,与2005年“党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”的表述相比,监督内容进一步细化、进一步规范,更具有可操作性;三是监督内容的拓展,如第六条“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”,第九条“对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议”所包含的监督内容,这在之前是没有相应规定的,明显反映了监督范围的扩展和监督内容的充实。与此同时,政党协商内容的拓展,客观上也需要监督内容的拓展,这是一个同步协调推进的过程。

  从以上三个文件可以看出,民主党派民主监督内容,围绕党和政府中心工作的变化而变化,是一个基于自身职能与时代主题协调适应、同步发展的过程,从原则性规范走向制度性规范,监督机制和监督内容不断健全和拓展,民主党派民主监督在政治实践中的可操作性、针对性越来越强。

  三、民主党派民主监督的性质与价值

  民主党派民主监督的性质与价值功能体现在这一政治行为所依赖的制度及其制度所体现的政治理念中,可从多维视角进行观察。

  (一)民主党派民主监督的性质

  民主监督是民主党派的基本职能之一。对于民主党派自身来说,民主监督是参政议政的延伸。实践中,有些地方模糊了参政议政和民主监督的界限,混淆了二者的差别。参政议政不仅指民主党派成员参加国家政权,同时也参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行,侧重于决策之前。民主监督则是对党和国家方针政策、法律法规执行情况的监督,侧重于执行之中和执行效果。二者在其内涵上有不同的指向,共同构成民主党派的基本职能。

  民主党派民主监督是我国监督体系的重要组成部分。经过长期的探索实践,我国逐步形成了由执政党监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督等共同组成的中国特色社会主义监督体系,对于监督制约权力行使、实现党的执政目标发挥了重要作用。民主党派在坚持四项基本原则的基础上,通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行政治监督,构成了我国社会主义监督体系的重要一环。民主党派对中国共产党的监督,属于异体监督的范畴,具有独特地位,有助于党和国家监督体系形成监督合力。

  民主党派民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式。民主党派不仅仅是政治参与,也可通过提出意见和建议、开展批评等多种方式,对党和政府的工作进行监督。作为多党合作制度的具体运行方式,民主党派通过说实情、建诤言的方式开展民主监督,有利于加强和改善党的领导,改进政府工作,实现重大决策民主化、科学化,提升决策质量。可见,民主党派民主监督是社会主义民主政治的题中应有之义和重要实现方式。

  (二)民主党派民主监督的价值

  功能一是政治参与。党的十九大报告明确提出,要“扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。民主党派民主监督是社会主义民主和政治参与的重要形式,有利于调动民主党派所联系社会群体政治参与的积极性,广开言路、广集民智、广求良策,推动党和政府科学民主决策,推动人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

  二是社会整合。政治制度的有效性在于其适应性和整合力。全面建设社会主义现代化强国,要求发挥社会主义制度优势,通过社会整合,团结一切可以团结的力量,调动一切可以调动的资源,为实现共同目标而奋斗。我国的新型政党制度,以坚持中国共产党的领导为前提,执政党和参政党广泛合作,形成强大的社会整合力。通过制度设计,民主党派开展民主监督,集中各种意见、建议,推动党和政府科学民主决策,有效避免了西方政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致恶性竞争、社会撕裂的弊端,有助于形成高度的政治认同,达成政治共识,促进政治资源的优化配置,调动各方面的积极性,为实现中华民族伟大复兴中国梦凝心聚力,共同奋斗。

  三是约束权力。规制权力运行是社会主义民主政治的追求,也是国家治理现代化的要求。民主党派在参政议政中,通过政党制度平台,发挥程序性制约功能,有利于党和政府决策的程序化、规范化;在对党和政府的政策评价中,通过表达意见、发现问题,发挥回应性制约功能,约束权力行使,规范权力运行。同时,民主党派开展民主监督,有利于各级领导干部增强民主意识,发扬民主作风,自觉接受监督,奉公守法,抵制各种消极腐败现象,建设一支忠诚干净担当的高素质干部队伍。

  四、民主党派民主监督的特点与优势

  (一)民主党派民主监督的特点

  民主党派民主监督是政治监督而非一般性社会监督。在我国社会主义的监督体系中,民主党派所开展的民主监督属于国家大政方针政策层面的高层监督、政治监督,而非一般性的社会事务监督。尽管在地方实践中,民主党派也对经济社会事务或专项问题开展监督,但是,其主要方面仍是政治监督层面。同时,民主党派民主监督的效力主要来源于其政治影响力,非其他监督主体所能比拟的。可以说,政治监督是民主党派民主监督的根本属性,与一般性的社会监督处于不同的层级。

  民主党派民主监督是外部监督而非内部监督。中国共产党处于领导和执政地位,民主党派对中国共产党的监督有别于党内监督,它是一种外部监督、异体监督,与执政党的内部监督有着显著差异。同时,民主党派联系广泛,地位超脱,既有助于达成监督效果,又有利于避免外部监督造成的一些弊端。

  民主党派民主监督是协商式监督而非对抗性监督。共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政,这决定了民主党派民主监督的目的是加强和改进党的领导,改进政府工作。民主党派及其成员广泛参加人大、政协、政府,寓监督于协商和工作开展之中,是柔性监督、协商式监督、合作性监督。民主党派民主监督不是唱“对台戏”,不是搞政治竞争,而是共同致力于中国特色社会主义事业。民主党派“对执政党的各种政策主张提出建设性的意见和建议,最终是为了支持和帮助执政党执好政、用好权力”[4]。所以说,民主党派民主监督不是权力监督,更不是对抗性监督。

  民主党派民主监督是双向监督而非单向监督。中国共产党同各民主党派的合作方针规定执政党和参政党开展互相监督。为改进党的领导方式和执政方式,中国共产党更应自觉接受民主党派的民主监督,听取民主党派的意见、批评和建议,推动决策科学化、民主化。同时,中国共产党通过政治协商、政党协商等形式,将重大决策部署向民主党派通报,指导民主党派加强“自身建设”,共同致力于新时代中国特色社会主义事业。因而,与其他形式的单方面监督相比,民主监督是共产党和民主党派之间的双向监督。

  (二)民主党派民主监督的优势

  民主监督是发扬社会主义民主的重要形式,民主党派民主监督因其特点而具有鲜明的政治优势。

  监督目标的一致性。中国共产党和各民主党派开展互相监督,基于其执政党与参政党的新型政党关系,则其监督目标具有天然的一致性。建设新时代中国特色社会主义,是中国共产党和民主党派共同的政治责任,而民主党派民主监督有利于将各方面的社情民意反馈到党和政府的决策中去,推动党和政府科学决策、民主决策和依法决策,提升国家治理现代化水平,推动国家经济社会事务健康发展。

  监督意志的代表性。民主党派联系并代表一部分社会群体,这一社会基础决定了民主党派具有现代政党的一般功能,即在于表达这一部分社会群体的声音和诉求。民主党派能够有效畅通和拓宽社会表达渠道,从不同层次、不同角度反映各方面的社情民意,体现了监督意志的代表性。

  监督运行的全面性。从监督内容来看,涉及到对党委领导班子及其成员、党委党风廉政建设和反腐败工作有关方针政策、重大决策部署执行和落实情况、受委托的重大问题等等,体现了民主党派民主监督的广泛性。从监督形式上来看,《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定了民主监督的10种主要形式,监督形式更加丰富多样。从监督方式来看,可以通过提出意见、批评、建议等多种方式,凸显了监督方式的灵活性。民主党派民主监督在制度和政策的规范下,在实践运行中充分体现了全面性,从而确保民主党派民主监督有序开展、富有实效。

  监督效果的权威性。从监督主体的特性来看,民主党派民主监督具有专业优势。民主党派历来具有智力密集、人才荟萃、联系广泛的优势,具有广泛的代表性,也具有独到的视野。因而,其民主监督具有很强的包容性、针对性和专业性,能够有效减少监督中的“冷点”“空白点”和“盲点”。从监督的开展形式来看,民主党派民主监督具有非常强的组织化特点,作为一种组织化监督行为,具有正式性、规范性,其监督的权威性有组织保障。从监督意见的反馈来看,基于民主监督的政治属性,在民主监督的意见运用上,党和政府的回应有着制度性规范,从而为其监督的落实提供了有效保障。因此,民主党派民主监督虽不具备权力监督的刚性,但具有政治影响层面的权威性。

  参考文献

  [1] 中国共产党统一战线工作条例(试行)[M].北京:华文出版社,2015:6-8.

  [2] 中国共产党党内监督条例[EB/OL].(2016-11-02).http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.htm.

  [3] 习近平同党外人士共迎新春[EB/OL].(2016-1-31).http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0131/c64094-28098555.html.

  [4]李金河.论民主党派的民主监督[J].当代世界社会主义问题,2017(02).

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姓名:肖建平 工作单位:

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